以财政出资为引导，撬动社会资本，共同参与到公共投资、产业投资和创新创业投资中去的政府引导基金，在下行经济周期中，被称为逆周期调节的“利器”。尤其对近两年处于资本寒冬的创业投资行业来说，政府引导基金更是一支有力的援军。

截至目前，国内政府引导基金规模高达2万亿。然而，由于与生俱来的行政属性，大部分政府引导基金在参与市场化决策中始终难以施展手脚，时常被诟病其使用效率和市场化程度低。在行政化和市场化之间，政府引导基金该如何拿捏？如何提高引导基金的使用效率？深圳市引导基金投资公司总经理蒋玉才接受记者专访时表示，政府引导基金的成功运作离不开两个方面：一是合理的政策目标，二是好的创新创业投资环境。

千亿政府引导基金“下海”

2008年，国家出台相关政策鼓励各级政府成立创投引导基金，目的是以财政资金引导社会资本，并通过专业化、市场化的创投机构，支持创新创业的发展。两年之后，深圳市政府便成立了创投办，发起设立了规模为30亿元的创业投资引导基金，这就是深圳市政府投资引导基金的前身。彼时深圳创投办的专职副主任，正是蒋玉才。“我是进入创投办的第一人，从2010年到2015年间，这只创投引导基金参投了22只子基金，取得了非常好的成果，也为后来的深圳市引导基金奠定了基础。”蒋玉才说。

2015年后，国家对政府引导基金的定位更加明确，要求政府对创业投资这个行业从主导变为引导，同时要求各地加大对政府投资引导基金的支持，增加政府投资引导基金的设立，深圳市政府投资引导基金就在这个时候应运而生。蒋玉才介绍，2015年深圳市政府在前期创业投资引导基金管理经验及取得成效的基础上，扩大基金规模，由市财政出资1000亿，设立了深圳市政府投资引导基金，同时把引导的方向从创业投资延伸至其他的新兴产业投资、基础设施投资和民生实事投资领域。值得一提的是，这只基金在当时，乃至现今仍为国内规模最大的地方政府引导基金。

从30亿到1000亿，深圳市财政是唯一出资人，如何在新形势下管好这笔钱，成为摆在市政府面前的一个课题。“仅仅靠当时设立的事业单位性质的创投办来管理，是难以满足各方面需求的。”蒋玉才说。事实上，2008年国务院文件中鼓励各地成立专门的事业单位去管理政府引导基金，深圳的创投办也正是在文件的要求下成立的。但彼时各地的引导基金在管理机构上也呈现多种主体，如北京的引导基金委托给北京市发改委、上海则委托给上海创新投，还有一些小城市委托给商业部门去管理。

在蒋玉才看来，由政府或政府主导的事业单位进行政府引导基金管理，其体制机制难以满足专业化、市场化的要求，而行政体制下的激励约束机制也难以吸引高水平基金管理人才，不利于发挥引导基金的作用。基于同样的考虑， 2016年10月，经深圳市政府决策，当时已具有17年市场化创投行业经验，并取得了优异成绩的深创投正式受托接管千亿规模的深圳市引导基金。

做好创业创新土壤的培育

2015年，在国家政策的支持下全国各地政府引导基金像雨后春笋般崛起，到2016年达到了顶峰。但从2016年开始，受国内外经济环境的影响，资本盛宴开始落下帷幕，创投基金陷入募资难困境，政府引导基金也变得落地困难。政府引导基金的成立规模和数量都出现了逐年下降。尽管如此，截至2019年6月底，国内已设立的政府引导基金规模也已达到19694亿元，累计1311只。

尽管体量如此庞大，却一直难以逃脱“使用效率低”的诟病。在蒋玉才看来，这是由政府引导基金财政出资的“DNA”决定的。“引导基金本质上来源于财政，地方政府在管理、使用引导基金时，或多或少都会有一些政策目标，以扶持当地企业发展。”这些政策目标中最常见的就是基金返投当地项目的比例。但是一些地区的创投行业发展并不十分发达，中小创新企业数量不多，导致当地缺乏合适的返投标的，引导基金对子基金的吸引力就大打折扣。“有些地方的引导基金确实提出了一些过高的政策诉求和目标，使得创投基金即便拿了钱也没法完成任务，这是许多地方政府引导基金使用效率低下的主要原因。”蒋玉才说。

由此可见，一个地方政府引导基金的成功，与当地的创新创业活力密切相关；而地方的创业创新活力，则又取决于地方政府对营商环境、配套措施的建设力度。“假如一个地方中小企业成长的环境不好，即使有引导基金和创投机构，工作也是很难落实下去的。”蒋玉才说。

在蒋玉才看来，深圳市引导基金能在运作效率上引领全国，是政府和市场两方面合力的结果。蒋玉才介绍，从深圳市引导基金的政策目标来看，设置比较合理。第一，返投比例最初要求为2倍，但在实践中根据实际情况及时进行了调整，变为现在的返投至少1.5倍，大大激发了子基金的活力。第二，深圳在培育创新企业、打造创新环境上做了大量工作，使得大量中小企业和创新型企业可以在深圳诞生，为引导基金旗下子基金提供了可供选择的优质标的。“政府和市场的力量是相辅相成的，仅靠任何一方都不能把事情做成。”蒋玉才说。

在谈到如何促进其他地方引导基金的发展时，蒋玉才建议不必过于追求政策目标，否则可能更加欲速不达。“首先要做好创新创业市场环境的培育，然后制定合理的投资团队引入标准，最后花更多精力来扶持当地的中小企业。”

应包容引导基金的亏损

除了使用效率问题，市场对政府引导基金的另一个关注焦点在于引导基金的“市场化水平”，更直白的说法即：是否引导基金每笔投资的收益一定要为正。

在蒋玉才看来，“引导基金的本质，是政府产业扶持方式的转变，由直接扶持转向间接扶持，由政府决策转向专业基金管理人决策”。引导基金的财政属性既要求它要保证财政资金的安全，避免资金浪费；同时又要发挥财政对于高风险、长期投入的高科技产业的支持、引导和促进作用。他认为，政府引导基金应当是允许亏损的，因为引导基金即便是亏损，也具有意义。蒋玉才算了一笔账：1个亿的引导基金放大变为5个亿，即使亏损一半，引导基金也只亏损了5000万，但引导基金对整个行业的扶持却是2.5个亿。

“引导基金的亏损，虽然不能说是值得肯定的，但至少是需要充分包容的。”蒋玉才认为。只要引导基金在挑选基金管理人的过程中，严格按照标准去挑选，子基金也严格按照规定去投资，这样把引导基金投资风险的管控前置到优秀基金管理人的挑选中，将对子基金投资风险的管控强化到子基金日常监管中，就可以避免引导基金资金的滥用，这实质上就实现了引导基金的市场化管理，保障了引导基金的效益。

既然是市场化，就要尊重市场规律、按照市场机制办事。2019年，一则关于深圳市引导基金清理子基金的公告在创投圈内传得沸沸扬扬，让本就面临募资困难的创投圈更感受到了寒冬。而这次行动，正是深圳市引导基金按照管理规则和协议的市场化行为。蒋玉才表示“被清退的子基金，都是社会资金筹集不到位的基金，是子基金管理人在配套资金募集方面出了问题，而不是深圳市引导基金的承诺发生了变化”，他认为目前国内仍缺乏成熟的基金投资人，而稳定的政策环境、专业的创投管理团队、成熟的社会出资人体系，这三者都是更好发挥政府引导基金作用的不可或缺因素。

资金进入创投行业仍需谨慎

深圳市引导基金提供的数据显示，截至目前，深圳市引导基金已评审通过110只市场化子基金，市场化子基金总规模2048.21亿元，引导基金承诺出资414.53亿元，单独以市场化子基金计算，放大倍数为4.94倍，产生了极大的带动和杠杆效应，充分引导和优化了深圳的产业布局。而深圳市引导基金也因此一直稳居清科政府引导基金榜单首位，连续三届获得第一名。

在深圳市引导基金子基金的投资名单，我们看到了像柔宇科技这样在深圳诞生，一步步成长壮大的科技项目。蒋玉才介绍，投资柔宇科技的红土信息基金是深圳市引导基金参投的子基金，该基金早在柔宇科技2012年的天使轮融资中就已经介入，当时项目的估值不过几千万人民币，但经过近八年的发展，柔宇当前估值已达400多亿人民币。“引导基金的参与和支持，对整个团队在深圳的落地和成长起到很重要的推动作用，引导基金在其中相当于承担了引导柔性显示技术产业发展的作用，在这一世界领先的自主创新技术落地及量产的过程中，引导基金和市场化资金持续助力，打造了共同支持高新技术转化的完美案例。”蒋玉才介绍。如今，柔宇科技已经打造完成了全球第一条可以实现工业化量产的柔性显示材料生产线，并已经通过一年多时间量产的检验达到了较高良品率，取得了一个非常好的成绩。

随着科创板的落地和创业板注册制的实施，目前创投行业募资难、退出难问题略有缓解，在一波退出红利之后，一些国有企业，甚至是大型央企，都对创业投资市场蠢蠢欲动。对此，蒋玉才表示希望大家冷静、理智地对待市场。“一批企业成功在科创板上市，一批创投基金成功退出，的确加强了不少资金对创投行业向往和热情，但创投行业却是一个高技术性、专业性、综合性的行业，不是随便任何资金都可以进入的。一些企业虽有庞大的资金实力，理论上具备了强大的投资本钱，但没有专业化的投资人才、没有对行业的长期积累、没有完善的投资管理制度，未必能投到真正的好项目。甚至就算投到了，也有可能因为缺乏投资后的管理经验、服务经验，而无法陪伴被投企业成长壮大”。因此，他建议专业的事交给专业的人，“想要分享现今的创投红利，可以来做我们子基金的LP嘛。”蒋玉才笑称。

笑过之后，他又略带严肃地说，“创投行业依然是一个需要耐得住寂寞、敢于冒险和包容失败，并不断提高以技术性和专业性作为核心竞争力的行业，切忌盲目。”